《人民日報》10月28日發表報道,披露和分析地方政府債務怪相。報道指出,地方欠債越多,官員提拔越快。多位專家受訪指出,財權與事權不匹配、事權劃分不清、唯GDP的政績觀、投資效率偏低等共同推高地方債。一些地方通過成立各種名目的融資平臺,向金融部門借款或向社會發行企業公司債或項目債,現有的法律規範無法對這種變相舉債進行實質性的硬約束。
  地方政府債務連年高速增長,這篇報道引述專家意見而歸納的財權與事權不匹配、事權劃分不清、唯GDP的政績觀、投資效率偏低幾項原因,其實並不是什麼最新發現,而是學界、政界、企業界廣為人知的判斷。那麼,既然原因如此清晰,為什麼不能對症下藥,去遏制地方政府債務的繼續增長,徹底扭轉政府高投入帶來的高增速、低效益增長呢?
  《人民日報》報道就此的解讀,仍然是將上述四項原因分開敘述。事實上,國家有關方面近年來也分別針對這些問題,採取過整治措施,取得了一定的短期成效,但沒有從根本上遏制地方政績衝動。而地方債也借助地方政府設立的融資平臺,繼續急速增長。從某種意義上講,“頭痛醫頭腳痛醫腳”式的診斷方向和管控思路,本身已經暴露出缺陷。
  正如專家所言,分稅制改革之後地方的財權與事權不匹配,承擔著諸多事權的地方沒有足夠的財稅收入來投入,各級城市又面臨城市化發展機遇,這就使大量舉債以驅動快速增長、再借助快速增長而帶來的更多稅收來還清債務,成為許多地方主政官員的共同選擇。這種思路的主要問題在於,沒有任何人能做到全知全能,地方主政官員也不例外,舉債發展的方向一旦出現偏差,沒能帶來意想之中的增速和稅收增額,就必然面臨無法償還舊有債務的危險,需要用新債務來償還——最終結果就是這些地方的政府債務越來越多。
  另一種問題或者說風險在於,舉債發展的方向是正確的,政府通過舉債有效解決了城市基礎設施滯後等妨礙投資環境和居民生活環境的問題,地方經濟也確實實現了快速增長,但這種快速增長在國內普遍是以對主要納稅企業的減免稅費為激勵而實現的,滾動債務額會遠遠超出了地方經濟快速增長帶來的稅收增收額。這種情況下,地方政府將債務計入各種名目的融資平臺,以防在拍板舉債的主政官員在任期間爆發債務危機。唯GDP的政績觀及由此決定的政績考核體系、幹部選任和提拔操作,既讓一些官員通過舉債發展,獲得了更快提升,“食髓知味”,將使之在新的任職部門或地方沿用這套發展模式;也讓前者的接任者看到了好處,繼續加大舉債規模。
  應該說,一些地方的主政官員推動發展的政績型項目及產業,並不一定就是低效率、低效益的。近年來國家和各省級紀檢監察機關、審計部門、財政部門等單位都通過各種方式,加強了對地方發展項目的監督,如果一個官員在某段任期內出現了大量的豆腐渣項目,即便事後已經被提拔到新的部門或地方任職,也很難逃過追責,最起碼仕途將受到影響。然而,這些年來,一些地方特別是基層市縣兩級黨政領導班子調整過快,官員頻繁提任或調任,使得舉債發展、政績項目根本就找不到“最該負責”的當事人。換言之,因為幹部調整或提拔得太快,事後的監督審計已經失去了對幹部舉債發展的震懾作用。
  在媒體、專家以及部委官員的問題解讀表述中,唯GDP的政績觀、投資效率偏低這兩項原因被更多提及。有關方面也據此推行過多輪整治,探索建立自上而下的監督控制機制,建立更多的控制審批環節,以期遏制地方投資和舉債衝動。這自然不能取得令人滿意的成效,因為又繞回到了另兩項問題“財權與事權不匹配、事權劃分不清”的原點,自上而下的監督控制越是嚴密,越是嚴厲處罰“踩線犯規”個例中的當事人,地方解決公共福利產品、推動經濟增長的自主空間就越小——如果地方官要想有任何的作為,就只能選擇擁抱負債發展模式。
  敘述到這裡,問題已經非常明瞭,要化解地方債風險,逐步削減地方債,掃除地方官的政績衝動,不僅僅需要反覆強調走出唯GDP的政績觀、調整政績考核體系,更需要儘早實現各級各地政府的事權和財權平衡,國家部委層面的作為範圍應嚴格限制在對落後地區的幫扶發展之上,弱化部委對地方的干預權和審批控制。為了避免地方獲得更大的財政空間和稅收比例後掀起更大的投資狂潮,國家有關方面應當致力於搭建真正意義上的公共財政平臺,解散地方政府旗下的所有融資平臺。
  文/鄭渝川  (原標題:化解地方債風險應掃除地方官的政績衝動)
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